2012年6月11日星期一

中国养老金制度有多危险?


中国的人口跟经济合作与发展组织国家相比更为年轻,不过由于独生子女政策这一人口因素,在老龄化方面迅速接近这些国家的水平。这意味着自1990年以来一直在进行的养老金制度改革有必要加速。这个任务相当特别重要而又令人望而却步,因为中国有着世界上最多的人口;一半人口生活在农村,在覆盖率、贫困、不平等和政策方面面临的挑战更大。

中国目前实行的养老金制度是基于1991年的三大支柱,当时提出了关于企业雇员养老金改革的提案。这三大支柱包括保障体系计划(支柱0),基本养老保险(支柱1)以及补充养老保险(支柱2)计划。该框架由政府、企业部门以及个人缴纳的形式获得资金。2000年中央政府设立了全国社会保障基金,在吸收注定将在未来数年出现峰值的养老金冲击方面扮演着缓冲机制的角色。三大支柱养老金制度成立的时间仅20年,不过已经出现了许多威胁到可持续性的问题。

来自缴纳方面的挑战

1、低征缴率

尽管基本养老金制度的参保人数加速增长,但征缴率(Collection rate)的增长却从2008年的25.1%放缓至2010年的17.1%。征缴率是指按月缴纳的参保人与总参保人的比率。私有账户有所增加,而每月缴纳额则间歇性地停止。

出现上述现象有两个主要原因。首先,过高的强制性缴纳比例成为参保人烦恼的负担。由雇主和雇员缴纳的28%的总比例接近世界上的最高比例。参保人不愿意支付如此大的金额。其次,复杂的行政程序使得在换工作或迁到不同城市时养老金账户的转移变得困难重重。这主要发生在流动性较大的外来务工者身上,结果他们往往不得不在换工作后放弃养老金账户。

2、老龄化人口导致养老金需求不断增加

中国目前已经进入老龄化社会阶段,65岁以上人口占总人口的比例正在迅速上升,目前约占9%,预计到2065年时将上升至30%,而同期15-64岁的人数占总人口的比例将迅速下降至56%。这可以解释为未来几十年生育高峰期出生的人口将开始退休,退休人员的数量将在2050年时达到峰值,同时1970年代实行的计划生育政策制约了劳动力力的供应,结果老龄化问题加重了养老金制度的负担,受益人的增长速度更快,而缴纳人的增长速度却更加缓慢。

我们引用人口负担系数来说明问题有多么严重。人口负担系数是指退休人员与养老金在职参保人员数量的比例。城市和农村的老年人口负担系数分别从1982年的6.6%和8.4%上升至2012年的32.5%和27.9%。这意味着在2012年城市和农村养老金制度中,每个退休后的养老金参保人仅分别由3个和3.6个在职参保人负担,而不是1982年的15个和11.9个。除非推出人口结构改造的具体措施,否则人口负担系数将进一步上升并迟早达到无法负担的水平。

来自覆盖范围及受益方面的挑战

1、老年人保障来源缺乏多样化

对于城镇老年人而言,基本养老保险(支柱1)是其收入最大来源,占到总收入的45.4%;另外两个支柱,社会保障体系(safety net)及基本养老金总共仅占2.7%;在总收入中子女支持占37%。而独生子女政策的实施造成了中国城市结构以“4-2-1”为主导,这将给年轻一代带来巨大负担。

对于农村的情况,老年人主要依赖子女支持和劳动收入。在总收入中,来自子女的支持占54.1%。这与中国传统文化密不可分,在农村老年人应由更年轻的成员来赡养,而且亲戚之间的关系紧密也起到了一定作用。由于从事农务并没有退休要求,并且缺乏一个完善建立的养老金制度使得老年人没有其他的选择,劳动收入占非常高的比重,达到了37.9%。

2、退休金双轨制加剧民众不满

退休金双轨制使得公务员与私有企业雇员在养老金缴纳和获得上存在巨大差别。公务员个人无须缴纳社保,由国家预算来为其退休金买单。从替代率角度来说(即养老金与退休前工资的比例),公务员与私企雇员的养老金也存在巨大差异,公务员的养老金替代率平均为80%,而私企雇员平均为40%。尽管公务员退休金改革自2008年来已在五个试点省份展开,但进展十分缓慢。

来自管理方面的挑战

1、集中管理的必要性

基本养老基金在地方政府层面进行管理导致各省份之间存在巨大不同。劳动力的流动导致职工工作时在一个省份缴纳养老保险,但退休后可能会在另一省份领取退休金。在那些庞大劳动力流入的省份养老金系统收支有盈余,而缺乏在职参保人员缴费的省份却时常面临赤字。例如,2010年广东的养老金净流入为406亿元人民币,部分是来自于巨大的在职参保人员及相对较少的退休参保者的贡献。相比之下,作为老工业基地之一的辽宁省,2010年余额为负35亿元人民币,主要由于在总的参保人员中退休者占很大一部分比例。

此外,在大多数情况之下,地方政府面临加大养老金支付的义务时缺乏足够的资金以建立社会统筹部分。虽然支柱1a(养老保险统筹账户)及支柱1b(养老保险个人账户)互相独立,但地方政府更倾向于将资金从个人缴纳的支柱 1b转移至将由政府负责建立的支柱1a,这导致个人账户亏空。截至2010年,个人账户本应有资产19596亿元人民币,但实际上却只有2039亿元人民币,导致17557亿元人民币的缺口将要由政府来偿还。

中国政府目前计划将目前由地方政府管理的养老金进行集中管理,虽然尚无具体决定。 集中管理的优势是显而易见的,因为地方养老金赤字将很快通过资产再分配而被消除。 然而部分养老金存在盈余的地方政府因为担忧中央管理或拖累养老基金管理效率,而不愿将控制权上交。

2、低投资回报

对于支柱1养老基金的管理方面,基本没有投资活动的进行。按收入细分,支柱1的收入中仅有2.04%来自于利息收入,相比之下,82.8%依靠养老金征缴,而财政转移占14.56%。目前的养老金支付采取这种类似于随收随支的制度而不是自我维持的基金模式是非常危险。若养老金征缴不再能覆盖支付(此种情形很可能在未来出现),则整个系统或将崩溃。

当前支柱2在固定收入、短期及权益类资产上的分配比重分别为51%、38%及11%。鉴于资产配置相对多元,其业绩令人失望。2010年加权平均回报率为 3.41%,未能跑赢当年5.4%的通胀率。投资业绩疲软或是因为养老基金产业缺乏竞争,仅有11家合格基金管理公司管理整个养老基金,并且最大的5家所管理的资产以价值计占85%。低于通胀率的回报水平将使参保人失去信心,因而导致支柱2的规模收缩。

3、国家缓冲机制潜在的高风险

国家缓冲机制──全国社会保障基金(NSSF)2001年至2010年平均回报率为9.17%,高于支柱 1及支柱2的平均回报率。然而另一方面,可以看出国家战略储备基金高度依赖权益类投资回报,约占其资产的三分之一,远高于国际平均水平。此种结构具有很高的潜在风险,并可能导致基金的高波动性。例如,NSSF在2005至2007年股市繁荣时期收益颇丰,然后在金融危机后2008年出现急跌,2010年再度大跌。作为国家缓冲机制,稳定性是首要目标,因此资产配置重要的是应更倾向于追求适中且稳健的回报。

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